Prawo pierwokupu gminy: kiedy przysługuje, termin i jak przebiega sprzedaż

Kupiłeś kiedyś działkę od gminy, masz nabywcę, a notariusz mówi o „umowie warunkowej” i 2 aktach? Prawo pierwokupu gminy to pierwszeństwo kupna: gdy sprzedajesz nieruchomość wymienioną w ustawie, gmina może wejść w miejsce kupującego za tę samą cenę (art. 109–111 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n.). Dotyczy to m.in. niezabudowanej działki nabytej od gminy albo Skarbu Państwa, niezabudowanego gruntu w użytkowaniu wieczystym, terenu pod cel publiczny i zabytku. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma miesiąc od otrzymania zawiadomienia od notariusza (art. 110 ust. 2 u.g.n.). Dlatego najpierw podpisujesz umowę warunkową, a drugi akt dopiero po tym terminie. Sprzedaż bezwarunkowa jest nieważna (art. 599 § 2 Kodeksu cywilnego, dalej: k.c.).

Masz taką sprawę? Zobacz, jak pomagam: Kompleksowa obsługa sprzedaży nieruchomości.

Stan prawny na 7.11.2026. Opisuję art. 109–111 u.g.n. (t.j. Dz.U. 2026 poz. 399); zmiany z 2026 r. ogłoszone po tym tekście tych artykułów nie dotyczą. Pierwokup Lasów Państwowych, parku narodowego i Krajowego Zasobu Nieruchomości opisuję krótko, pierwokup KOWR ma osobny tekst, a podatków nie opisuję. Orzeczenia Sądu Najwyższego zapadły na wcześniejszych tekstach ustawy. Art. 109 ust. 1 pkt 1–2 brzmi w tym zakresie tak samo, a ust. 2 ma ten sam sens. Związek pierwokupu z planem ogólnym i los zadatku to moja ocena przepisów: orzeczeń nie znalazłem.

Kiedy gminie przysługuje prawo pierwokupu?

W u.g.n. tylko przy sprzedaży i tylko w przypadkach z art. 109 ust. 1.

Cele publiczne wymienia art. 6 u.g.n., np. drogi publiczne, sieci, szkoły publiczne i cmentarze. Pierwokup z uchwały o obszarze rewitalizacji traci moc, jeżeli w 2 lata od wejścia jej w życie nie wejdzie w życie uchwała o strefie (art. 11 ust. 6 ustawy o rewitalizacji).

Co znaczy „nabyta od gminy albo Skarbu Państwa”. Chodzi o nabycie przez Ciebie, czyli sprzedawcę. Sąd Najwyższy rozumie je szerzej niż kupno. W sprawie gruntu warszawskiego objął nim decyzję o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność (uchwała z 6.03.2015, III CZP 111/14). W uzasadnieniu wyłączył nabycie pierwotne, np. zasiedzenie. Jeżeli kupiłeś działkę od osoby prywatnej, a dopiero ona nabyła ją od gminy, pkt 1 Cię nie dotyczy. Inaczej przy spadku: Sąd Najwyższy uznał, że obowiązki z pierwokupu przechodzą na spadkobierców, i utrzymał odmowę wpisu po bezwarunkowej sprzedaży odziedziczonych udziałów (postanowienie z 10.10.2025, II CSKP 672/23).

Co znaczy „niezabudowana”. Ustawa tego nie definiuje. Prawo budowlane pomaga tylko posiłkowo, a liczy się też cel pierwokupu. Plac z płyt chodnikowych, przenośnymi kioskami i przyłączami Sąd Najwyższy uznał za niezabudowany (wyrok z 17.09.2010, II CSK 163/10).

Nieruchomość, a nie działka. Przesłanki oceniasz dla całej nieruchomości (postanowienie SN z 7.10.2008, III CSK 122/08). Przy kilku działkach nie wystarczy spojrzeć na jedną.

Kiedy gmina nie ma prawa pierwokupu?

Grunt rolny i leśny (tylko pkt 1 i 2). Pierwokupu nie ma, gdy plan miejscowy przeznacza nieruchomość na cele rolne i leśne. Bez planu decyduje wykorzystanie na te cele (art. 109 ust. 2 u.g.n.). Za takie uznaje się m.in. użytki rolne i grunty leśne wykazane w katastrze nieruchomości (czyli w ewidencji gruntów i budynków), jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy (art. 92 ust. 2 u.g.n.). Trzy pułapki:

• Liczy się chwila sprzedaży (II CSKP 672/23). Grunt rolny kupiony od Skarbu Państwa, który dziś plan przeznacza pod zabudowę, jest objęty pierwokupem.
• Wyłączenie musi obejmować całą nieruchomość. Gdy na cele rolne i leśne przeznaczono tylko jej część, gmina pierwokup ma (III CSK 122/08).
• Warunki zabudowy zmieniają wynik. Pole bez planu, ale z decyzją o WZ, nie mieści się w art. 92 ust. 2.

Wyjątki ogólne (art. 109 ust. 3 u.g.n.). Pierwokup nie przysługuje m.in., gdy:

• kupuje osoba bliska: zstępny, wstępny, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonek, osoba przysposabiająca albo przysposobiona oraz osoba we wspólnym pożyciu ze sprzedawcą (pkt 1, art. 4 pkt 13);
• własność albo użytkowanie wieczyste ustanowiono jako odszkodowanie lub rekompensatę za utratę własności nieruchomości albo w wyniku zamiany (pkt 3–4);
• sprzedaż następuje na cele budowy dróg krajowych, lotnisk użytku publicznego, CPK albo budowli przeciwpowodziowych (pkt 6, 8, 9).

Czy plan ogólny daje gminie prawo pierwokupu?

Według mnie sam plan ogólny go nie daje. Art. 109 ust. 1 pkt 3 u.g.n. mówi o planie miejscowym, czyli miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 pkt 5 u.g.n.). Plan ogólny określa strefy planistyczne i gminne standardy urbanistyczne (art. 13a ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p.).

Strefa produkcji rolniczej w planie ogólnym nie daje też wyłączenia z art. 109 ust. 2: bez planu miejscowego liczy się wykorzystanie gruntu.

Jak przebiega sprzedaż z prawem pierwokupu gminy?

1. Umowa warunkowa. Sprzedajesz pod warunkiem, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie wykona pierwokupu (art. 597 § 1 k.c., art. 110 ust. 1 u.g.n.). Własności nie można przenieść pod warunkiem (art. 157 § 1 k.c.), więc kupujący jeszcze nie jest właścicielem.
2. Zawiadomienie. Notariusz, który sporządził umowę, zawiadamia organ o jej treści (art. 110 ust. 3 u.g.n.). Ty niczego do urzędu nie wysyłasz.
3. Miesiąc na decyzję. Decyduje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 109 ust. 4 u.g.n.).
4. Gmina nie skorzysta. Podpisujesz umowę przenoszącą własność. To drugi akt notarialny, który musi wymieniać umowę warunkową (art. 157 § 2 i art. 158 k.c.).
5. Gmina skorzysta. Składa oświadczenie w formie aktu notarialnego u tego samego notariusza, a u innego tylko wtedy, gdy to niemożliwe albo napotyka poważne trudności (art. 110 ust. 4 u.g.n.). Z tą chwilą nieruchomość staje się własnością gminy. Drugiego aktu z Tobą zwykle nie ma. Przy użytkowaniu wieczystym prawo wygasa, gdy grunt należy do gminy, a gdy należy do Skarbu Państwa, powiatu lub województwa, użytkownikiem wieczystym zostaje gmina (art. 110 ust. 4 pkt 2–3).

Sam mechanizm aktu opisuję w tekście Akt notarialny kupna sprzedaży nieruchomości: co zawiera, jak wygląda podpisanie i co sprawdzić przed wizytą u notariusza.

Umowa przedwstępna terminu nie uruchamia, bo ustawa wiąże go z treścią umowy sprzedaży (art. 110 ust. 2 u.g.n.). Zapisz w niej, że umowa przyrzeczona będzie warunkowa, i zaplanuj czas na 2 akty. Bez tego zapisu sama umowa przedwstępna może być nieważna. O samej umowie piszę w tekście Umowa przedwstępna kupna mieszkania: forma, zadatek, terminy i pułapki.

Koszty 2 aktów. Za umowę warunkową i za umowę przenoszącą notariusz pobierze po najwyżej połowie stawki z § 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej, plus VAT (§ 6 pkt 1–2). Przy cenie 240 000 zł to po 865 zł plus VAT. Sprzedaż działki budowlanej jednym aktem kosztowałaby najwyżej tyle samo co jeden z nich (§ 6 pkt 17), więc taksa może być 2 razy wyższa. Przy innej działce suma nie rośnie, bo jeden akt to pełna stawka (§ 5). Nie znalazłem przepisu, który każe zwrócić kupującemu koszty aktu, gdy gmina skorzysta. Podział kosztów zapiszcie w umowie warunkowej.

Prawo pierwokupu gminy: jaki jest termin i kiedy gmina zdąży?

Miesiąc od dnia, w którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta otrzyma zawiadomienie, a nie od dnia aktu (art. 110 ust. 2 u.g.n.). Termin kończy się w dniu odpowiadającym datą dniu otrzymania, a gdy to sobota albo dzień wolny, przechodzi na następny dzień roboczy (art. 112 i 115 k.c.). Po upływie miesiąca gmina przy tej umowie pierwokupu już nie wykona.

Gmina zdąża, gdy złoży oświadczenie u notariusza. Nie musi ono w tym czasie dojść do Ciebie. Skutek następuje z chwilą złożenia, a przepis nie daje notariuszowi terminu na doręczenie (postanowienie SN z 9.09.2009, V CSK 43/09, sprzedaż użytkowania wieczystego między spółkami). To różnica wobec KOWR. Brak listu niczego więc nie dowodzi. Przed drugim aktem notariusz powinien potwierdzić, że oświadczenia nie złożono.

Rezygnacja gminy. Jeżeli burmistrz napisze po umowie warunkowej, że nie skorzysta, w praktyce zwykle można podpisać drugi akt wcześniej. Art. 110 u.g.n. tego trybu nie opisuje, więc uzgodnij to z notariuszem. Pismo sprzed umowy co do zasady nie zastąpi zawiadomienia o jej treści.

O wadliwym zawiadomieniu i zmianie umowy w czasie biegu terminu piszę w tekście Prawo pierwokupu KOWR: kiedy KOWR może przejąć działkę, terminy i co z ceną. Tamte orzeczenia dotyczą KOWR, więc przy gminie traktuj je jako wskazówkę.

Za jaką cenę gmina kupuje i co z zadatkiem?

Za cenę z Twojej umowy (art. 111 u.g.n.). Między Tobą a gminą powstaje umowa tej samej treści, tylko bez warunku (art. 600 § 1 k.c., V CSK 43/09). Art. 109–111 u.g.n. nie dają gminie drogi do sądu o ustalenie innej ceny. Taką drogę mają KOWR i dyrektor parku narodowego (art. 10 ust. 5f ustawy o ochronie przyrody, dalej: u.o.p.).

• Świadczenia dodatkowe odpadają. Jeżeli oprócz ceny kupujący miał coś świadczyć, a gmina nie mogłaby tego spełnić, takie świadczenie uważa się za niezastrzeżone (art. 600 § 2 k.c.). Dostaniesz wtedy samą cenę. Całą wartość transakcji wpisuj więc w cenę.
• Zapisy przeciw gminie nie działają. Postanowienia mające udaremnić pierwokup są wobec gminy bezskuteczne (art. 600 § 1 k.c.).
• Zapłata może przyjść później. Wykonanie pierwokupu nie wymaga równoczesnej zapłaty ani depozytu (V CSK 43/09). W tamtej sprawie gmina zobowiązała się zapłacić w 14 dni i poddała się egzekucji. Własność przechodzi więc, zanim dostaniesz pieniądze. Zapisz termin zapłaty tak, żeby działał także bez drugiego aktu, np. „w 14 dni od umowy przenoszącej albo od wykonania pierwokupu”. Z późniejszego terminu gmina skorzysta tylko wtedy, gdy zabezpieczy zapłatę (art. 601 k.c.).

Zadatek. Kupujący nie dostaje nieruchomości, a pieniądze odzyskuje od Ciebie, nie od gminy. Według mnie zadatek wraca bez podwojenia, bo za niewykonanie umowy żadna ze stron nie odpowiada (art. 394 § 3 k.c.). Zaliczkę zwracasz jako świadczenie nienależne (art. 410 § 2 k.c.). Orzeczenia wprost nie znalazłem, więc termin zwrotu wpisz do umowy.

Co grozi za sprzedaż bezwarunkową?

Nieważność umowy (art. 599 § 2 k.c.). Kupujący nie staje się właścicielem, nawet jeżeli zapłacił. Późniejsza rezygnacja gminy tego nie naprawi. W II CSK 163/10 gmina wygrała proces o ustalenie nieważności bezwarunkowej sprzedaży udziału w użytkowaniu wieczystym. Za podanie uprawnionemu nieprawdziwych istotnych postanowień umowy odpowiadasz za szkodę (art. 599 § 1 k.c.).

Prawo pierwokupu Skarbu Państwa i Lasów Państwowych

Lasy Państwowe nie mają pierwokupu m.in. przy sprzedaży małżonkowi, krewnym i powinowatym w linii prostej, a w bocznej do 3. stopnia, oraz jednostce samorządu terytorialnego (art. 37a ust. 4 ustawy o lasach). Gdy pierwokup ma kilka podmiotów, pierwszeństwo mają Lasy Państwowe, chyba że chodzi o nieruchomość w parku narodowym (art. 37a ust. 5–6, art. 10 ust. 5i u.o.p.). Sprzedaż bezwarunkowa przy pierwokupie Skarbu Państwa także jest nieważna (art. 599 § 2 k.c.).

Przykład. Emerytka spod Lublina kupiła w 2019 r. od gminy niezabudowaną działkę 900 m². Plan miejscowy przeznacza ją pod dom jednorodzinny. W księdze nie ma wzmianki o pierwokupie, ale przy pkt 1 wpis nie jest potrzebny.

• Poniedziałek 16.11.2026. Umowa warunkowa: cena 240 000 zł, zadatek 24 000 zł, reszta w 14 dni od umowy przenoszącej. Przy pierwokupie cała cena jest płatna w 14 dni od jego wykonania, a zadatek wraca do kupującego w tym samym terminie.
• Środa 18.11.2026. Urząd otrzymuje zawiadomienie. Termin mija w piątek 18.12.2026.
• Wariant 1. Burmistrz nie składa oświadczenia. W poniedziałek 21.12.2026 strony podpisują umowę przenoszącą.
• Wariant 2. W czwartek 17.12.2026 burmistrz składa oświadczenie. Gmina jest właścicielem od tej chwili, choć list dochodzi 22.12.2026. Do 31.12.2026 gmina płaci 240 000 zł, a sprzedająca oddaje kupującemu 24 000 zł. Koszt pierwszego aktu zostaje tam, gdzie wskazuje umowa.

Co możesz zrobić

1. Znajdź dokument nabycia i sprawdź, od kogo nabyłeś nieruchomość Ty albo spadkodawca.
2. Przejrzyj dział III księgi wieczystej (zob. Księga wieczysta: jak ją sprawdzić, jak wpisać własność i co, gdy jej brak) i wypis z rejestru gruntów.
3. Weź wypis z planu miejscowego (art. 30 ust. 1 u.p.z.p.). Bez planu ustal, czy wydano decyzję o WZ albo decyzję lokalizacyjną.
4. Sprawdź w BIP gminy uchwałę o obszarze rewitalizacji i uchwałę o strefie.
5. Przekaż to notariuszowi przed projektem aktu i ustal, czy umowa ma być warunkowa.
6. Wpisz do umowy termin zapłaty działający także przy pierwokupie, zwrot zadatku, podział kosztów i termin drugiego aktu.
7. Przed drugim aktem potwierdź, że oświadczenia gminy nie złożono.

W ramach obsługi sprzedaży albo zakupu nieruchomości sprawdzam, czy pierwokup w ogóle przysługuje, i przygotowuję te zapisy. Nie obiecuję, że gmina nie skorzysta: to jej decyzja.

Masz podobną sytuację? Opisz ją w formularzu poniżej. W ciągu 24 h roboczych odpiszę, co trzeba zrobić, i prześlę ofertę z ceną i terminem. Do akceptacji oferty nic nie płacisz.

Najczęstsze pytania

Czy prawo pierwokupu gminy dotyczy sprzedaży mieszkania?

Punkty 1–2 nie, bo mówią o nieruchomości niezabudowanej. Zostają punkty 3–4b art. 109 ust. 1 u.g.n. Sąd Najwyższy objął pierwokupem sprzedaż lokalu wydzielonego z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, gdy pierwokup był ujawniony w księdze (postanowienie z 10.11.2010, II CSK 197/10; spółki, lokale niemieszkalne, grunt gminy w użytkowaniu wieczystym).

Czy gmina ma pierwokup przy sprzedaży udziału?

Tak, jeżeli udział dotyczy nieruchomości z art. 109 ust. 1 u.g.n. W II CSK 163/10 nieważna okazała się bezwarunkowa sprzedaż udziału, a w II CSK 197/10 Sąd Najwyższy wskazał w uzasadnieniu, że pierwokup obejmuje także udział. Pierwokup jest niepodzielny (art. 602 § 1 k.c.), więc gmina nie wybierze tylko części tego, co sprzedajesz.

Czy pierwokup musi być wpisany do księgi wieczystej?

Tylko przy pkt 3 i 4 art. 109 ust. 1 u.g.n.: bez ujawnienia nie przysługuje (art. 109 ust. 3 pkt 5). Przy pkt 1, 2, 4a i 4b ustawa wpisu nie wymaga, więc czysta księga niczego nie przesądza.

Czy darowizna też uruchamia pierwokup gminy?

Nie, art. 109 ust. 1 u.g.n. mówi o sprzedaży. Darowizna złożona dla pozoru, która ukrywa sprzedaż, nic jednak nie daje: ocenia się ukrytą umowę (art. 83 § 1 k.c.). Przy lesie Lasy Państwowe mogą nabyć grunt za równowartość pieniężną (art. 37a ust. 2 ustawy o lasach).

Czy od pierwokupu gminy można się odwołać?

To oświadczenie w akcie notarialnym, a nie decyzja administracyjna (art. 110 ust. 4 u.g.n.). Zarzut, że gminie pierwokup nie przysługiwał, podnosisz przed sądem cywilnym. W III CSK 122/08 uczestnik kwestionował pierwokup w postępowaniu o wpis.

Czym pierwokup gminy różni się od pierwokupu KOWR?

KOWR działa przy nieruchomościach rolnych, na podstawie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: u.k.u.r.). Oświadczenie gminy działa z chwilą złożenia, a oświadczenie KOWR według przeważających komentarzy musi w terminie dojść do sprzedającego albo ukazać się w BIP. KOWR może też wystąpić do sądu o ustalenie ceny, gdy rażąco odbiega od wartości rynkowej (art. 3 ust. 8 u.k.u.r.).

Źródła

• Ustawa o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2026 poz. 399 ze zm.): art. 4 pkt 5 i 13, 6, 92 ust. 2, 109–111.
• Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2026 poz. 795): art. 83 § 1, 112, 115, 157, 158, 394 § 3, 410 § 2, 596–602, 922 § 1.
• Ustawa o rewitalizacji (t.j. Dz.U. 2024 poz. 278 ze zm.): art. 8, 11 ust. 5–6, 25.
• Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2026 poz. 538 ze zm.): art. 13a ust. 4, 30 ust. 1.
• Ustawa o lasach (t.j. Dz.U. 2026 poz. 663): art. 37a–37d.
• Ustawa o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2026 poz. 1315): art. 10 ust. 5–5i.
• Ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości (t.j. Dz.U. 2026 poz. 1299): art. 30a–30c, 65a.
• Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. 2026 poz. 941): art. 3 ust. 8.
• Rozporządzenie w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej (t.j. Dz.U. 2024 poz. 1566, zm. Dz.U. 2026 poz. 1370): § 3 pkt 5, § 5, § 6 pkt 1, 2 i 17.
• Sąd Najwyższy: III CSK 122/08; V CSK 43/09; II CSK 163/10; II CSK 197/10; III CZP 111/14; II CSKP 672/23.